François Nicoullaud, “rendre son sens à une visite d’Emmanuel Macron à Téhéran”

“Le président Emmanuel Macron a déployé, au cours des derniers mois, d’importants efforts pour essayer de sauver l’accord sur le nucléaire iranien. Le retrait des États-Unis va-t-il mettre fin à ces tentatives ? Peut-on encore éviter le pire ? Le président français doit-il se rendre à Téhéran ?, s’interroge l’ancien ambassadeur de France en Iran, dans Orient XXI.

Jeux d’équilibre du président Macron entre Donald Trump et Hassan Rohani

Peut-on encore sauver l’accord sur le nucléaire iranien ?

Orient XXI > Magazine > François Nicoullaud > 12 juin 2018

Rude école pour Emmanuel Macron que la gestion du dossier iranien. Il y découvre toutes les chausse-trappes de la diplomatie dans le paysage tourmenté du Proche-Orient. En septembre 2017, à l’Assemblée générale des Nations unies, il avait présenté, en un hymne au multilatéralisme, sa vision alternative à la ligne de Donald Trump qui, la veille, avait décrit à la même tribune l’accord nucléaire de Vienne comme « l’un des pires et des plus biaisés » jamais conclus par les États-Unis. Le président français propose alors au contraire de le protéger, tout en évoquant la nécessité de trouver des solutions à l’expiration dans le temps de ses principales dispositions, ainsi qu’aux menaces soulevées par l’activité balistique iranienne.
Sauver l’accord de Vienne

Puis, à la mi-octobre, Donald Trump « décertifie » l’accord de Vienne, geste présenté comme un premier pas vers un retrait des États-Unis. Au cours d’une conversation avec le président iranien Hassan Rohani, Emmanuel Macron confirme à nouveau l’attachement de la France à l’accord. Il fait aussi état de la nécessité de « dialogue » et de « progrès » sur le programme balistique iranien et les questions de sécurité régionale. Il annonce la prochaine visite à Téhéran de son ministre des affaires étrangères pour évoquer ces sujets. Le service de presse de l’Élysée précise enfin qu’« un déplacement en Iran du président français, à l’invitation du président Rohani, a été envisagé »1. Cette information — ce serait la première visite d’un dirigeant occidental majeur sous la République islamique — soulève alors beaucoup d’attentes.

En novembre 2017, le président français donne une conférence de presse à Dubaï avant de se rendre à Riyad pour y faire connaissance du prince héritier Mohamed Ben Salman et tenter de régler le cas Hariri. Il défend fermement la relation franco-iranienne, réaffirme son attachement à l’accord de Vienne, mais souligne la nécessité de le compléter « avec deux piliers, une négociation sur l’activité balistique de l’Iran, avec des sanctions si besoin, et une discussion stratégique encadrant l’hégémonie iranienne dans toute la région » (France Info, AFP, 10 novembre 2017). Le glissement sémantique perceptible dans l’usage des mots « négociation », « sanctions », « hégémonie » provoque un sursaut à Téhéran, où l’on considère ces sujets comme non négociables. Le ton tend à s’aigrir.

Si les propos officiels restent mesurés, il n’en est pas de même dans les milieux d’opposition au président Rohani, d’autant que quelques jours plus tard, Emmanuel Macron invite publiquement l’Iran à adopter « une position moins agressive au Proche-Orient »2. Le dialogue se poursuit, mais les phrases à l’emporte-pièce commencent à voler. En décembre, Jean-Yves le Drian, ministre des affaires étrangères, lance dans une émission télévisée de France 2, le 12 décembre : « La présence iranienne et la volonté iranienne de faire un axe de la Méditerranée à Téhéran, non ! ». Quelques jours plus tard, Ali Akbar Velayati, conseiller diplomatique du Guide suprême, confie à une agence de presse : « Si la France veut conserver sa crédibilité internationale, elle ne devrait pas suivre aveuglément les Américains… Le président français se comporte en ce moment comme le caniche de Donald Trump. » (Reuters, 17 décembre).

Glissement vers le bas de la relation

Malgré ces échanges peu amènes, la visite de Jean-Yves Le Drian à Téhéran pour évaluer l’opportunité d’une visite du président est maintenue. Il s’y rend en mars, mais se heurte à un mur dès qu’il évoque la possibilité d’une négociation sur le balistique ou le rôle de l’Iran dans la région. Il est symptomatique qu’Ali Shamkani, secrétaire du Conseil suprême de sécurité nationale, le reçoive en grand uniforme d’amiral (un an avant, il était en civil pour recevoir son prédécesseur Jean-Marc Ayrault). Le ministre français conclut sobrement qu’il y a « encore beaucoup de travail à faire ». On ne parle plus d’une visite du président.

À la mi-avril 2018, la relation se dégrade encore avec les frappes françaises en Syrie, aux côtés des Américains et des Britanniques, pour punir — plutôt symboliquement — Bachar Al-Assad de son dernier usage de l’arme chimique. Le Guide suprême Ali Khamenei accuse les dirigeants des trois nations d’avoir commis un crime majeur (Twitter, @khamenei_ir, 14 avril 2018). Même si les canaux de communication sont maintenus, la relation touche un point bas.

Convaincre Trump de rester dans l’accord

Les choses se passent-elles mieux du côté de Donald Trump ? Fin 2017-début 2018, les Européens se sont affairés pour définir avec les Américains les mesures qui pourraient être prises pour qu’ils demeurent dans l’accord de Vienne. Les trois pays parties à l’accord, l’Allemagne, la France et le Royaume-Uni poussent l’Union européenne à la prise de nouvelles sanctions contre l’Iran, mais peinent à convaincre leurs partenaires. Emmanuel Macron, pour sa part, confiant dans la relation personnelle qu’il a tissée avec Donald Trump, se rend fin avril à Washington avec l’espoir de l’amener à revenir sur son intention de quitter l’accord. Il va loin dans sa direction en évoquant un processus fondé sur « quatre piliers » : renforcement de l’accord actuel, prolongation de ses dispositions dans le temps, « endiguement de l’influence militaire » de l’Iran dans sa région, « surveillance de son activité balistique ».3. Mais rien n’y fait, le 8 mai, Donald Trump sort de l’accord.

Quelles leçons tirer de tous ces efforts ? Après coup, il est aisé d’expliquer pourquoi ils n’avaient aucune chance d’aboutir. Mais Trump aurait pu retarder une fois de plus son choix, ou encore assortir le retrait américain d’atténuation de ses effets sur les entreprises européennes. Ceci aurait alors été salué comme une victoire de la diplomatie française. Finalement, les positions des antagonistes se sont révélées irréconciliables. Côté iranien, il était inutile d’espérer convaincre la République islamique de modifier l’accord de Vienne ou de négocier un élément crucial de souveraineté et de défense nationales comme son programme balistique. L’évocation de possibles sanctions pour la faire céder a fait le reste. Un regard sur l’histoire de ce pays, sur la façon dont il se crispe sous la pression, aurait évité de se nourrir d’illusions. Côté États-Unis, l’affaire a révélé ce qui n’était pas forcément concevable au départ, à savoir la haine viscérale de Donald Trump à l’égard de Barack Obama, le menant à effacer, quel qu’en soit le prix, les traces de son prédécesseur dans l’histoire : l’« Obamacare », l’accord avec l’Iran.

Cette séquence close, s’en ouvre une autre au moins aussi difficile, présentant une équation à trois lourdes inconnues : comment éviter une guerre commerciale avec les États-Unis, tout en maintenant l’Iran dans l’accord nucléaire par suffisamment de commerce et d’investissement, sans mettre en péril l’unité européenne ? Que l’on parle en cette affaire de l’isolement de l’Amérique rappelle la célèbre manchette (apocryphe, ndlr) du Times : « Brouillard sur la Manche, le continent isolé » (« Fog in the Channel, Continent Cut Off »). En cette affaire, hélas, l’Europe, pour le moment, semble plus perdue dans le brouillard que l’Amérique de Trump. Elle a certes réactivé une directive de 1996 censée bloquer en Europe les sanctions américaines, et envisage de recourir à l’arbitrage de l’Organisation mondiale du commerce (OMC). Mais la première décision ne vaut que pour les entreprises n’ayant pas d’exposition aux États-Unis, ce qui les soumet de fait à la loi américaine, et la deuxième ne produira ses effets qu’à l’issue d’une longue procédure, si elle aboutit jamais. Pour ce qui est des firmes françaises, Peugeot et Total ont déjà annoncé qu’elles se préparent à quitter l’Iran. Elles demanderont certes à l’administration américaine des exemptions en leur faveur, mais ont indiqué que les chances étaient très faibles de les obtenir.

Négocier, négocier sans cesse

Il faut bien revenir à la diplomatie. « Le dialogue, encore et toujours. Échanger, tenter de convaincre, sans cesse, pour défendre les intérêts des Français et aussi de tous ceux qui croient que le monde ne se construit qu’ensemble » vient de nous dire Emmanuel Macron à la veille de la réunion du G7 (Twitter, @EmmanuelMacron, 8 juin). Il a sans doute conscience de faire écho à un illustre prédécesseur, rien moins que le cardinal de Richelieu, qui écrivait dans son testament politique (il aurait tweeté aujourd’hui) : « Négocier sans cesse, ouvertement ou secrètement, en tous lieux, encore même qu’on n’en reçoive pas un fruit présent et que celui que l’on peut en attendre à l’avenir ne soit pas apparent, est chose du tout nécessaire pour le bien des États ». C’est bien la situation dans laquelle on se trouve aujourd’hui. La réunion du G7, même si elle a réitéré les préoccupations des participants sur les programmes balistique et nucléaire de l’Iran, comme sur son soutien à des groupes terroristes et à son rôle dans la région, n’a rien résolu des blocages actuels.

Rendre son sens à une visite du président français à Téhéran

Au sortir de ces généralités, de quelles cartes dispose Emmanuel Macron pour espérer débloquer la relation de l’Europe, donc de la France, avec l’Iran ? Pas plus qu’un deux de trèfle sur le rôle de l’Iran dans la région, mais là, le temps va peut-être faire son œuvre pour réduire les ambitions de Téhéran. Ses positions en Irak, en Syrie, commencent à donner des signes de fragilité. Et rien n’empêche, au contraire, d’aller dans le sens du discours du ministre iranien des affaires étrangères quand il prêche pour un dialogue multiforme appelé à déboucher sur « un pacte régional de non-agression »4.

Sur le dossier balistique iranien, plutôt que d’appeler simultanément à des négociations et à des sanctions, ce qui répète les erreurs des négociations passées et ne conduit évidemment à rien, mieux vaut, là encore, encourager au multilatéralisme. L’Iran, sur cette question de souveraineté, ne fera de concessions que mutuelles.

Sur le nucléaire enfin, pour tenter de conserver les Iraniens dans l’accord, la France peut d’abord, dans le cadre européen, contribuer à mettre au point un programme ambitieux de coopération et d’investissements dans des secteurs épargnés par les sanctions américaines : l’agriculture, l’agroalimentaire, la santé, la protection de l’environnement, l’université. Mais il est inutile de vouloir chercher à réviser l’accord nucléaire actuel. Imparfait sans doute, mais comme tous les accords, fondé par nature sur des compromis. Mieux vaudrait, tout simplement, prendre rendez-vous pour le moment où ses principales clauses d’expiration approcheraient de leur terme.

Enfin, une visite du président français à Téhéran devrait pouvoir être remise dans la balance, si l’Iran de son côté, s’engageait solennellement en cette occasion à continuer à respecter l’accord de Vienne. Un tel déplacement prendrait alors tout son sens.

François Nicoullaud